D.M. LL.PP.. 16/07/2002 n. 16

PUBBLICI 16 LUGLIO 2002

(GU n. 188 del 12-8-2002)

Modalità di applicazione del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa per gli appalti di servizi in materia di architettura, ingegneria ed altri servizi tecnici di cui alla categoria 12 della CPC (Classificazione comune dei prodotti) n. 867, contenuta nell'allegato 1 del Decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 157, di importo pari o superiore alla soglia comunitaria.

(Determinazione n. 16/2002).

L'Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici

-Considerato in fatto. Sono state richieste all'Autorità chiarimenti in ordine alle modalità di applicazione del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa nel caso di gare per l'affidamento di servizi in materia di architettura, ingegneria ed altri servizi tecnici di cui alla categoria 12 della CPC (classificazione comune dei prodotti) n. 867, contenuta nell'allegato 1 del Decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 157, di importo superiore alla soglia comunitaria, dopo che la Legge 1 marzo 2002, n. 39 (Legge comunitaria 2002) ha abrogato il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 febbraio 1997, n. 116 (noto come Decreto Karrer). L'art. 53 della suddetta Legge n. 39/2002 prevede, infatti, al primo comma che i parametri di ponderazione e valutazione previsti dall' art. 23, comma 1, lettera b), del Decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 157, volti a garantire, nel caso di impiego del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, il corretto rapporto prezzo-qualità in relazione al servizio da affidare, siano stabiliti dalle singole stazioni appaltanti in sede di bando di gara o di lettera di invito ed al secondo comma la esplicita abrogazione del suddetto Decreto n. 116/1997. In sede di approvazione della Legge la Camera dei deputati ha approvato un ordine del giorno con il quale si esprime parere che, nel caso di appalti di servizi di natura tecnica, gli elementi di valutazione delle offerte debbano essere

a) le caratteristiche qualitative dell'offerta ricavabili dalla documentazione relativa ad almeno un progetto analogo (con un massimo di tre) a quello da affidare, scelto dall'offerente, limitatamente a tre schede in formato A3 per ogni progetto

b) caratteristiche metodologiche e tecniche dell'offerta desunte dalla rela zione di offerta

c) ribasso percentuale indicato nell'offerta economica

d) servizio successivo alla vendita

e) assistenza tecnica. Le richieste di chiarimenti fanno ritenere che vi sono incertezze interpretative e difficoltà operative, in particolare per il fatto che sono venute meno le disposizioni contenute nel suddetto Decreto n. 116/1997 che per quasi cinque anni sono state applicate e con risultati in larga misura positivi. Data l'importanza che hanno nel settore dei lavori pubblici le gare per l'affidamento di servizi di natura tecnica l'Autorità riconosce che vi è l'esigenza di ridurre le suddette incertezze e difficoltà operative. A tal fine l'Autorità ritiene necessario contribuire alla formazione di regole di comportamento delle stazioni appaltanti, regole che a fronte della discrezionalità introdotta con la Legge n. 39/2002, hanno valore di linee guida cui i suddetti soggetti possono far riferimento nei singoli casi di rispettiva competenza.

-Considerato in diritto. L'art. 36 della direttiva 92/50/CEE del Consiglio del 18 giugno 1992 (Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi) prevede come criterio di aggiudicazione, oltre a quello del prezzo più basso, anche quello dell'offerta economicamente più vantaggiosa. La disposizione è stata recepita nell'art. 23 del Decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 157. Come noto le tariffe dei tecnici (architetti, ingegneri, geometri, periti industriali, geologi ecc.) sono minimi inderogabili e, di conseguenza, l'aggiudicazione degli appalti di servizi di architettura, ingegneria ed altri servizi tecnici di cui alla categoria 12 della CPC (classificazione comune dei prodotti) n. 867, contenuta nell'allegato I A della suddetta direttiva 92/50/CEE, qualunque sia l'importo, non può che avvenire in base al criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa. Di qui la grande importanza sul piano operativo delle disposizioni in ordine alle modalità di applicazione di tale criterio. Preliminarmente si ricorda che tale criterio fu introdotto nella nostra legislazione per la prima volta con la Legge 8 agosto 1977, n. 584 che recepiva la direttiva 305/71/CEE del Consiglio del 26 luglio 1971, prima direttiva comunitaria in materia di lavori pubblici. Il criterio prevede che l'aggiudicazione avvenga sulla base di un insieme di elementi di valutazione quali, per esempio, il prezzo, il valore tecnico dell'offerta, il termine di esecuzione, il costo di utilizzazione, il rendimento ecc. Oggi esso è recepito, oltre che nella direttiva in materia di lavori, anche nelle direttive in materia di forniture e servizi. n. 109, e successive modificazioni. In quella occasione ha, infatti, previsto all' art. 21, comma 3, che il regolamento generale della Legge dovesse definire opportuni metodi che consentissero di individuare con un unico parametro finale l'offerta economicamente più vantaggiosa. Metodi che sono stati poi indicati negli allegati A, B, C, D, E ed F del Decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, e successive modificazioni. Nello stesso modo nel citato Decreto legislativo n. 157/1995, prima della approvazione della Legge n. 39/2002, era prevista all'art. 23, comma 6, l'emanazione, su proposta dei Ministri competenti per i diversi settori, di appositi decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, per stabilire, in relazione alla natura del servizio, i parametri di valutazione e di ponderazione degli elementi da considerare ai fini della valutazione dell'offerta, volti a garantire un corretto rapporto prezzo-qualità. Ed in relazione a tale disposizione fu, poi, dato adempimento, per il settore dei lavori pubblici, approvando il suddetto Decreto n. 116/1997. La problematica dell'offerta economicamente più vantaggiosa è inquadrabile nel tema generale della valutazione di beni e servizi caratterizzati da diversificati attributi. Negli ultimi tempi, anche per effetto dello sviluppo delle tecniche di valutazione di impatto ambientale, sono stati studiati nuovi e sempre più affinati metodi multicriteri e multiobiettivi che rappresentano, in parte, anche un superamento dell'analisi costi-benefici. Tutte queste tecniche partono dal presupposto che gli attributi di un bene o di un servizio (per esempio prezzo e qualita) sono fra di loro interdipendenti, e non sempre comparabili in base ad una medesima unità di misura e che, quindi, è necessario esplicitare ex ante il peso relativo che il decisore intende assegnare nella valutazione a ciascuno degli attributi. È da ritenere, pertanto, che fra più beni o più servizi è da considerare il miglior bene o il miglior servizio quello che raggiunge il miglior compromesso fra i diversi attributi in quanto non è mai possibile raggiungere un ottimale contemporaneo loro perseguimento. Peraltro non esiste sul piano scientifico un metodo di univoca accettazione che sia idoneo a individuare quale fra più beni o più servizi sia da ritenersi migliore. Di qui la necessità di indicare in sede di bando o di lettera di invito, oltre ai pesi degli attributi, anche quale metodo sarà impiegato per individuare l'offerta economicamente più vantaggiosa. L'abrogato Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 116/1997 prevedeva l'applicazione del metodo denominato della somma pesata o aggregativocompensatore. Il Decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999 e s. m., oltre a tale metodo, ne indica altri (quali l'electre, l'analityc hierarchy process (AHP), l'evamix, il technique for order preference by similiraty to idel solution (TOPSIS)) che sono ritenuti più corretti sul piano scientifico ma di applicazione più complessa. L'abrogazione del suddetto Decreto n. 116/1997 è stata disposta perchè la Commissione europea aveva riscontrato profili di contrasto con il diritto comunitario ed in particolare con la direttiva 92/50/CEE del Consiglio del 18 giugno 1992. Venute, quindi, meno le disposizioni del Decreto n. 116/1997, al fine di suggerire criteri sulle possibili modalità di determinazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa negli appalti di servizi di architettura, ingegneria ed di altri servizi tecnici di importo superiore alla soglia comunitaria, è opportuno indicare i profili di contrasto che la Commissione europea aveva evidenziato tra disposizioni dell'abrogato Decreto n. 116/1997 e il diritto comunitario. Tali profili erano costituiti da

a) la violazione dell'art. 44, paragrafo 2, della direttiva 92/50/CEE in quanto il Decreto n. 116/1997 non era stato oggetto di specifica comunicazione alla Commissione europea

b) la violazione degli articoli 23, 32 e 36 della direttiva 92/50/CEE in quanto l'art. 1, comma 1, lettera a), del Decreto n. 116/1997, nello stabilire i criteri di individuazione del merito tecnico del concorrente, faceva riferimento agli elementi di cui all'art. 14 del Decreto legislativo n. 157/1995 e, quindi, ad elementi da utilizzare nella fase di selezione dei concorrenti

c) la violazione degli stessi articoli della direttiva 92/50/CEE in quanto l'art. 1, comma 1, lettera c), del Decreto n. 116/1997 prevedeva, tra gli elementi di valutazione delle offerte, la certificazione di qualità elemento proprio del procedimento di selezione dei concorrenti

d) la violazione dell'art. 36, comma 2, della direttiva 92/50/CEE in quanto l'art. 3, comma 2, del Decreto n. 116/1997, consentiva alla commissione giudicatrice di suddividere gli elementi di valutazione in sub-elementi e, pertanto, in contrasto con il principio di trasparenza. I rilievi, pertanto, non riguardavano nè il metodo (aggregativocompensatore o della somma pesata) previsto dal Decreto n. 116/1997 per la valutazione dell'offerta, nè la previsione contenuta nel Decreto di limiti (forcella) per i pesi da assegnare agli elementi di valutazione, nè le formule previste dal Decreto per determinare i coefficienti cui moltiplicare i pesi degli elementi di valutazione di natura quantitativa (quali il prezzo ed il termine di consegna) e nè il procedimento del cosiddetto confronto a coppie previsto dal Decreto per la determinazione dei coefficienti cui moltiplicare gli elementi di valutazione di natura qualitativa (quali il merito tecnico, le ca- offerta, l'assistenza tecnica). Queste disposizioni del Decreto possono, quindi, essere ritenute valide ed applicabili dalle stazioni appaltanti. L'abrogazione del Decreto n. 116/1997 comporta, peraltro, la necessità che, qualora in questi sensi si indirizzi la scelta delle stazioni appaltanti, ne debba essere fatta espressa indicazione nel bando che, come è noto, costituisce la lex specialis della gara. Si aggiunge che sul tema del merito tecnico e dell'offerta economicamente più vantaggiosa nonchè delle fasi del procedimento per l'affidamento dei servizi di natura tecnica l'Autorità si è espressa con tre determinazioni (n. 9 dell'8 novembre 1999, n. 10 del 17 novembre 1999 e n. 17 del 5 aprile 2000) che ugualmente possono essere di guida per una corretta predispo sizione dei bandi di gara. La prima determinazione si riferisce a gara di importo inferiore alla soglia comunitaria ma l'Autorità in essa esprime il proprio avviso sul tema genera le dei procedimenti di gara per l'affidamento dei servizi tecnici di qualsiasi importo, nel senso che in tali procedure è cogente la previsione di due di stinti momenti: quello della valutazione dei requisiti di partecipazione e quello di valutazione delle offerte. In particolare

a) il merito tecnico da esaminare nella fase di qualificazione deve avere ad oggetto elementi che "necessitano alla stazione appaltante per effettuare una valutazione circa l'idoneità del progettista a concorrere all'affidamento anche sulla base dell'esperienza professionale pregressa. Detta valutazione viene effettuata sulla base di elementi meramente quantitativi consistendo nell'accertamento dell'importo dei lavori appartenenti alle stesse classi e categorie dell'opera oggetto dell'incarico eseguiti in periodo anteriore alla data del bando."